Aspetos Sociais e de Género

Ao planear e executar uma Operação do Cadastro Predial é necessário definir quais os elementos mínimos e imprescindíveis a acionar para garantir que as atividades de registo da terra não irão exacerbar as desigualdades sociais e de género pré-existentes. Ou seja, há que definir uma estratégia social e de género, elaborada com base na caracterização dos principais riscos a que estão sujeitos os mais vulneráveis em matéria de acesso e controlo da terra/propriedade. A estratégia deve ainda ter em conta as características das operações de cadastro (metodológicas, técnicas, processuais) a fim de identificar oportunidades/portas de entrada para focalizar as questões sociais e de género que carecem de atenção.

Com efeito, as políticas e programas têm um impacto social e de género diferenciado nas pessoas, de acordo com a sua situação de partida. Para que os direitos de todos possam se materializar em circunstância de igualdade (igualdade de resultados) é necessário prever, para algumas pessoas/famílias/grupos, medidas deliberadas para corrigir as circunstâncias de desvantagem e exclusão em que se encontram, aplicando medidas de ação afirmativa.

A este respeito a constituição de Cabo Verde reconhece a necessidade de garantir proteção especial a alguns segmentos da população e, no seu artigo 7º, assigna responsabilidades ao Estado na remoção dos obstáculos de natureza económica, social, cultural e política que impedem a real igualdade de oportunidades entre os cidadãos, especialmente os fatores de discriminação da mulher na família e na sociedade.

No contexto do Cadastro Predial, o quadro legal e regulamentar determina medidas orientadas à garantia dos direitos das pessoas em situação de vulnerabilidade. Prevê em particular:

1. Medidas facilitadoras da regularização fundiária da posse nas zonas definidas como Área Urbana de Génese Ilegal (AUGI), que são áreas urbanas essencialmente ocupadas por famílias vulneráveis; medidas que se aplicam também, com as devidas adaptações, a situações de construções clandestinas fora de áreas urbanas ou urbanizáveis (ou seja a assentamentos informais fora das áreas urbanas, com construções isoladas ou contíguas, decorrente de ocupação espontânea);
2. Medidas facilitadoras da remição do foro no regime de aforamento, com vista à aquisição da propriedade plena, sabendo-se que o regime de aforamento impacta famílias com menos posses;
3. Dispensa de alguns procedimentos (tais como do princípio do trato sucessivo em algumas situações, nomeadamente de herdeiros, ou ainda da publicação em jornais nacionais dos extratos de editais nas escrituras públicas de habilitação de herdeiros ou de justificação notarial) e a aprovação de um quadro de incentivos administrativos (isenções e redução de emolumentos notarias e registrais, do IUP sobre a transmissão e imposto de selo), sabendo-se que os custos com estes procedimentos são elevados, o que no caso de titulares vulneráveis pode tornar-se um impedimento à formalização dos direitos;
4. A participação enquanto princípio geral, reforçando a atuação cívica dos cidadãos, mediante acesso à informação e à participação nos procedimentos de execução e conservação do cadastro;
5. A obrigação, por parte da entidade executante (EE) da operação de cadastro, de adotar medidas de apoio aos grupos vulneráveis no processo de Declaração de Titularidade dos seus prédios, na demarcação e identificação física do seu prédio e reconhecimento do respetivo direito, incluindo os diferentes possuidores informais e detentores de direitos reais secundários tais como aforamento, direito de usufruto e direito de superfície. Ou seja, ao longo de toda a operação de cadastro e de acordo com as várias situações em que se podem encontrar as pessoas mais vulneráveis.

Em relação à equidade de género na inscrição no Cadastro Predial, o Regime Especial prevê que no «processo de declaração e inscrição dos titulares cadastrais, relativamente a prédios que, à luz da lei, sejam bens comuns ou suscetíveis de serem reconhecidos como tal, deve constar o nome do cônjuge ou convivente, conforme seja casado ou viva em união de fato com o sujeito ativo, bem como o respetivo regime de bens, ...», propondo que a EE, entidades envolvidas e titulares implementem os seguintes procedimentos / opções para o efeito:

1. Verificação pela EE da certidão de casamento (ou de união de fato) e respectivo regime patrimonial (através das bases de dados da administração pública);
2. Informação aos casais em união de fato quanto às formas de fazer valer os direitos de ambos (pelo reconhecimento da união de fato, devendo constar da respectiva certidão a data de início da união ou, em alternativa, mediante escritura pública de constituição de compropriedade, par além dos demais meios previstos por lei);
3. Simplificação do tratamento destas escrituras públicas e seu processamento em bloco, mediante modelos pré-elaborados e a aproximação dos serviços aos cidadãos, através da deslocação do Notário à comunidade;
4. Recolha pela EE de todas as informações relevantes em situações de união (data do início da união de fato e da aquisição);
5. Acompanhamento de situações de vulnerabilidade pela Casa do Direito, Centro de Mediação e ONG.

Em relação ao Registo Predial, no caso de bens comuns, os cônjuges ou conviventes serão inscritos juntamente com o sujeito ativo, por meio de menção do nome do cônjuge e do regime de bens do casamento e, no caso de conviventes, também da data do início da coabitação. Este procedimento aplica-se tanto à primeira descrição de um bem imóvel no Registo Predial, como à atualização das descrições registais (averbamento).

Com base nestes pressupostos, a presente secção descreve a forma de operacionalizar a abordagem social e de género no âmbito de uma operação de cadastro. Apresenta:

Os desafios sociais e de género que tipicamente surgem nos processos de clarificação de direitos e limites, e de registo de propriedade;

O que se entende por vulnerabilidade, quais os principais grupos vulneráveis a considerar e os critérios a utilizar para a identificação de famílias nessa situação;

As oportunidades/portas de entrada que devem ser consideradas, durante a planificação e execução das operações, para garantir a integração transversal das preocupações sociais e de género.

Subsequentemente estes pontos serão detalhados ao longo de várias secções do Manual (sequências típicas e ferramentas práticas), com vista a orientar a ação em diferentes etapas das operações de cadastro, e a identificação dos grupos, famílias e pessoas que podem precisar de apoio adicional para proteger os seus direitos.

A. Os principais desafios sociais e de género no contexto da execução do cadastro predial

Em preparação das operações de cadastro do Sal, Boavista, São Vicente e Maio, foi realizado um estudo prévio para identificar os potenciais impactos sociais e de género associados à clarificação de limites e direitos, bem como as possíveis medidas para a sua mitigação. O estudo fornece elementos valiosos para o entendimento de possíveis situações de vulnerabilidade, sem prejuízo da necessidade de outros estudos complementares para operações em áreas com características diferentes.

Entre as situações de vulnerabilidade, constam:

Tabela 2 - Situações e medidas de mitigação para situações de vulnerabilidade

B. Os grupos vulneráveis: quem são e como os identificar

A vulnerabilidade refere-se à maior ou menor capacidade de uma pessoa, família, grupo ou comunidade de antecipar, lidar, resistir e recuperar-se de uma ameaça. Nesse sentido a vulnerabilidade revela-se sobretudo no advento de calamidades, contudo é uma condição pré-existente que afeta a capacidade individual, familiar ou comunitária de se preparar e recuperar de eventos disruptivos.

Fica desde logo claro que a pobreza contribuiu grandemente para a vulnerabilidade na medida em que os pobres têm maior probabilidade de viver ou trabalhar em contextos mais expostos a riscos. Perante estes riscos podem ter menor capacidade de resposta, se tiverem menos recursos (físicos, materiais, competências e atributos) para lidar com a adversidade. Os dados existentes a nível nacional apontam para uma forte ligação da pobreza ao nível educativo da pessoa/representante da família, seu estatuto perante o emprego, e também com a tipologia familiar (famílias com representante feminino, monoparentais, numerosas) e a zona de residência (rural/urbano).

Conforme o quadro apresentado acima, estão em situação de vulnerabilidade, no âmbito de uma Operação, pessoas que:

Não têm a documentação necessária para demonstrar os seus direitos;

Não constam da documentação existente: como por exemplo quando existe bem comum, no casamento ou na união, mas o bem imóvel está apenas em nome de um dos cônjuges, na maioria dos casos em nome do homem. O(a) titular que não é mencionado(a) nos documentos, em particular no caso da união de fato não reconhecida, encontra-se em situação de vulnerabilidade, por falta de meios para provar a sua titularidade);

Estão em situações de posse que pode não implicar aquisição de direito.

A EE deve assim assegurar um apoio particular a situações de:

1. Assentamento informal (AUGI e fora das AUGI);
2. Beneficiários de habitação social;
3. Titulares em união de facto não reconhecida;
4. Titulares vulneráveis que precisam realizar procedimentos de formalização: ou seja titulares com menor acesso a informações e sem os conhecimentos, capacidades e meios para entender e realizar os procedimentos necessários no âmbito de uma Operação.

Para este último ponto, durante a operação de cadastro, será necessário identificar pessoas/famílias vulneráveis concretas, que precisam realizar procedimentos de formalização, para poder direcionados para elas a informação e os recursos de que precisam para exercer os seus direitos sobre terras e reivindicá-los quando necessário.

Ao definir as estratégias para o efeito, há que considerar os custos-benefícios de uma identificação mais descriminada, pessoa a pessoa e família a família, na medida em que a mensuração da vulnerabilidade é complexa e os métodos disponíveis para o efeito acarretam custos e meios (financeiros, recursos humanos, tempo). Devem assim ser ponderados perante as vantagens/desvantagens que trazem. Propõe-se assim que a focalização nos grupos vulneráveis no âmbito das operações de cadastro siga 3 níveis de aproximação:

Figura 3 - Níveis de aproximação aos grupos vulneráveis

1. Abordagem “universal” tem em conta todos os potenciais beneficiários, ao mesmo tempo que chega aos mais vulneráveis

Exemplos de medidas:

Informações e mensagens para todos, que também chegarão aos mais vulneráveis (comunicação de massas, serviços próximos dos cidadãos, etc.);

Como previsto no caso das isenções administrativas, que minimizam os custos de alguns serviços essenciais para a formalização de direitos para todos, beneficiando em particular quem tem menos posses.

1. Focalização em variáveis associadas à vulnerabilidade, o que permite durante o trabalho de terreno, ao chegar às casas/parcelas, assinalar as pessoas/famílias com uma ou mais das características selecionadas para a focalização. Com base nesta sinalização, as estratégias de sensibilização são reforçadas e adaptadas. Sempre que necessário, é oferecido apoio para a realização de procedimentos (demarcação, Declaração de Titularidade, etc.). Este nível de aproximação dos grupos vulneráveis, feito através de um rastreio rápido executado pelos inquiridores no início da visita, é suficiente para identificar as pessoas/famílias/grupos que precisam de mais atenção e, possivelmente de serem sinalizadas à equipa social e de género.

Variáveis a sinalizar na visita inicial da equipa de terreno à parcela:

Tendo como referência o(a) representante do agregado de que faz parte o(a) titular, sinalizar as seguintes situações:

Baixo nível educativo: representante é analfabeto(a), alfabetizado(a), tem educação primária;

Representante do agregado é mulher;

Situação de desemprego ou emprego com características de precariedade: representante é desempregado(a), trabalhador(a) sem remuneração, tem emprego sazonal/ocasional, tem ocupação agrícola/piscatória, é emprego(a) doméstico(a), ou outra situação de emprego precário;

Tendo como referência o(a) titular, sinalizar as seguintes situações:

União de facto: registar obrigatoriamente a data de início da união e a data de aquisição do bem imóvel;

Emigrante ausente sem representante legal no país

Nacional de outro país SE não domina português ou crioulo

Existência de necessidades especiais; idosos com dificuldade de deslocação, deficiência física que limita a deslocação, deficiência visual, deficiência auditiva, outra

Nota: a união de facto não reconhecida é a situação de maior vulnerabilidade do ponto de vista do género, contudo deve ainda ser analisado o estado civil do(a) titular, na medida em que pode implicar a recolha de mais informações (ex. regime patrimonial de casamento, sentença de divórcio, etc.).

1. Focalização em famílias específicas, as que forem identificadas como necessitando de um seguimento de perto e que podem precisar de serviços de apoio mais descriminados, em termos de atendimento social, jurídico, de mediação de conflitos, encaminhamento para tribunal, etc.

Estas famílias são sinalizadas a partir:

1. Do rastreio rápido executado pelos inquiridores no início da visita, que os podem referenciar ao Gabinete de Apoio ou solicitar uma visita ao terreno do(a) técnico(a) social ou do(a) jurista (ex. situações de união de facto em que não há entendimento quanto à noção de bem comum e como salvaguardar os direitos dos dois titulares; situações complexas do ponto de vista da titularidade e meios de prova; etc.);
2. Da equipa de comunicação de proximidade, que ao fazer o seu trabalho de comunicação no terreno pode identificar situações que ultrapassam a sua capacidade de prestar informações
3. Do backoffice, onde são harmonizados os dados e emitidos os pareceres legais, fazendo sobressair questões relativas à posse insegura, falta de meios para demonstrar a titularidade, etc.
4. Do próprio Gabinete de Apoio, onde as pessoas se podem dirigir directamente para procurar informações, aconselhamento jurídico; podem ir por sua iniciativa ou referenciadas por instituições (ex. Casa do Direito, Câmara, etc.), organizações da sociedade civil, etc.

Com base nas sinalizações e encaminhamentos recebidos, a equipa social e de género do Gabinete de Apoio identifica, classifica e regista o tipo de vulnerabilidade e identifica as medidas de apoio a realizar (as ferramentas ASG explicitam os detalhes a respeito).

C. Principais oportunidades/portas de entrada para a integração transversal de uma abordagem social e de género numa operação de cadastro:

As pessoas/grupos vulneráveis têm características diversas que levam a necessidades diferenciadas. Globalmente haverá que garantir:

A participação dos grupos alvo mais vulneráveis;

O seu acesso às informações sobre a operação de cadastro;

Apoio na realização dos procedimentos que se esperam dos titulares de propriedade ou de outros direitos secundários, durante as várias etapas da operação de cadastro, entre os quais se destacam:

O preenchimento da Declaração de Titularidade, com enfoque na cotitularidade sempre que aplicável;

A demarcação dos limites do prédio;

A verificação de dados da caracterização provisória durante a etapa de consulta pública;

A submissão de possíveis reclamações;

Apoio na formalização dos direitos que se mostrem informais, ao longo de todas as etapas da Operação, para que estejam na posse da documentação necessárias para comprovar os seus direitos;

Apoio em termos de aconselhamento jurídico e para a resolução de conflitos;

Apoio na solicitação das isenções no âmbito da Operação;

Apoio no encaminhamento para outros serviços (ex. patrocínio judiciário em situações de reconhecimento judicial de união; habilitação de herdeiro em que existe menor; denúncia de VBG quando desencadeada a propósito de situações patrimoniais no âmbito da Operação, etc.).

Assim sendo, de seguida se identificam os pmrincipais pontos de entrada, ao longo das diferentes etapas da operação, em que existe a oportunidade de potenciar a participação dos grupos vulneráveis e contribuir para que os seus direitos possam se materializar.

Como mencionado no quadro, a propósito da constituição da equipa da entidade executante, a implementação de uma estratégia social e de género exige a disponibilidade de um/uma responsável por estas questões.